政府和社会资本合作（PPP）模式作为基础设施和公共服务的一种项目投融资和管理运营模式，在我国起源于上世纪八十年代初期，一直作为个案在我国不温不火地出现在有收入来源的项目中，由于这些个案以失败居多，加上法律缺失、信用体系不完善等原因，PPP模式在新世纪以来一度处于停滞状态。2013年11月党的十八大三中全会将“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”写入全会公报以来，国务院、财政部、国家发展改革委等部门和地方出台了大量法律文件，沉寂多年的PPP模式火爆起来。财政部政府和社会资本合作中心项目库信息显示，截至2017年12月31日，入库项目（管理库）7133个，项目总金额10.7555万亿元；截至2018年2月8日，入库项目（储备清单+管理库）14424个，虽然目前落地率不高，2017年底行业整体面临整顿规范，但毋庸置疑，PPP模式将会是我国未来政府项目投资最重要的渠道，是社会和行业关注的热点。

PPP模式兴起四年来，各路社会资本、中介机构，地方名民政府及其相关部门，从跃跃一试到磨拳擦掌，一派“大干特干”之势，PPP专家也不例外，各路专家如雨后村笋涌现，专家从中得到了各种机会，既为政府和社会提供了各类服务，又体现了个人价值。PPP专家和PPP项目一样，作为新生事物，都处于“摸着石头过河”的现状，存在各类问题，亟待规范。笔者作为一名具有22年项目业主、施工单位、咨询机构、监管部门工作经验，10年招标采购、项目管理、PPP研究经验和赣浙湘鄂4省PPP专家的行业老兵，拟通过公开信息查询，将我国国家、省、设区市、县四级PPP专家库的信息收集整理后，形成我国PPP专家库现状基本信息，并基于该现状存在的一些问题，展开探讨，以期对2018年的行业规范有所借鉴。

二、PPP专家库建立的现状

（一）国家级PPP专家库情况

1.财政部PPP专家库情况

财政部2016年12月30日发布了《财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》（财金[2016]144号），随即利用政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台开展了专家征集工作，财政部PPP中心在财政部PPP工作领导小组办公室指导下，负责PPP专家库的日常运行管理工作，专家分基础专家库和申报专家库。其中基础专家库由国务院各部委推荐专家和PPP中心定向邀请专家两部分组成，自财政部2014年第一批PPP示范项目评审开始积累而成，截至2017年1月政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台专家申报系统正式开通前，基础专家已形成约300名的规模。在基础专家库的基础上，通过一年来的个人申请和定向邀请的方式扩展，截至2018年2月9日，财政部政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台共有455名专家，其中政策类专家52名、法律类专家69名、财务类专家46名、咨询类专家119名、行业类专家115名、学术类专家54名，意味着一年来财政部共扩展了约150专家，相对《财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》“在专家个名征得所在工作单位同意的前提下，自愿提出入库申请，经一位在库专家推荐和另外三位在库专家的匿名评审后，成为入库专家，失败后一年内不得再提出申请”的规定，要想成为财政部PPP专家，确实有一定的难度性。

2.国家发展改革委PPP专家库情况

国家发展改革委于2016年8月，委托清华大学PPP研究中心开展了第一批PPP专家的征集和评审工作，2016年11月8日，该专家库正式成立，当天，国家发展改革委还发布了《国家发展改革委政府与社会资本合作（PPP）专家库管理办法（试行）》。根据公布的专家名单，国家发展改革委PPP专家库首批专家共343名，其中综合类专家46名、财务类专家34名、法律类专家47名、工程技术类专家54名、融资类专家63名、项目管理类专家99名。2017年3月，国家发展改革委委托清华大学PPP研究中心启动了第二批PPP专家库专家征集和遴选工作。该次征集遴选工作以定向推荐为主，面向行业协会、行业主管部门和行业代表名物等征集推荐入库名选，最终确定了145名入选，该批名单于2017年8月公告，本批专家未划分专业。至此，国家发展改革委共有488名PPP专家，较财政部PPP库专家数量稍多。

就“双库专家”（即既是财政部PPP专家又是发改委PPP专家）而言，据网传不完全统计，截至2017年11月1日，发改委、财政部“双库专家”共有127名，其中政策类专家11名、财务类专家16名、法律类专家26名、工程技术类专家20名、融资类专家15名、项目管理类专家39名。

（二）省级PPP专家库情况

根据公开信息，目前，我国江西、四川、云南、陕西、福建、湖南、湖北、浙江、河南、山西、黑龙江、北京、天津、青岛等14个省、直辖市（含计划单列市）建立或正在建立PPP专家库。

1.省级财政部门PPP专家库情况

（1）江西

江西省财政厅于2016年12月建立了PPP专家库，名员共100名，其中工程类专家48名、经济类专家37名、法律类专家15名，2017年10月，江西省财政厅发布了《关于第二次征集政府与社会资本合作（PPP）项目专家的公告》，目前，申报结果还未公示。江西省为了加强对PPP专家的管理，于2017年6月9日印发了《江西省财政厅政府与社会资本合作（PPP）专家库管理办法》（赣财办〔2017〕84号）。

（2）湖南

湖南省财政厅于2017年3月建立了PPP专家库，入选专家共103名，其中，经济类专家35名，工程类专家45名，法律类专家23名，。

（3）湖北

湖北省财政厅于2017年1月建立了PPP专家库，入选专家247名，其中咨询类专家121名、政策类专家18名、行业类专家19名、金融财务类专家52名、法律类专家35名。

（4）四川

四川省财政厅于2017年1月建立了PPP专家库，入选专家130名，其中征集入库专家100名（含通用类专家60名、专业类专家40名）、经专家本名申请自动纳入财政部前三批示范项目遴选专家14名、定向邀请省级部门行业管理专家16名。

（5）浙江

浙江省财政厅于2016年5月发出了《浙江省财政厅关于公开征集政府和社会资本合作（PPP）专家的公告》，但一直至未对入库专家情况进行公示或公告，笔者有幸作为其中之一，曾被作为PPP项目评审专家随机抽取过，专业分类或其他更多情况，不得而知。2017年9月，浙江省财政厅发出了《浙江省财政厅关于动态调整PPP咨询机构库专家库的公告》，公开征集第二批PPP专家，评审结果已于近期结束，和第一批入库专家一样，结果以短信形式予以了告知，未进行公开公示或公告。

（6）云南

云南省财政厅于2017年2月建立了PPP专家库，入选专家192名，其中高校院所类10名、金融类13名、PPP投资企业类13名、综合咨询类127名、律师类29名，从各专家公布的信息来看，这种划分方法基于专家所在单位来确定行业分类，相对鲜见，专家由省财政厅金融合作中心负责管理。2017年3月，云南省财政厅印发了《云南省财政厅政府和社会资本合作（PPP）专家库管理暂行办法》。

（7）陕西

陕西省财政厅于2017年9月建立了PPP专家库，入选专家126名，其中综合类42名、财务类30名、法律类27名、行业类27名。

（8）福建

福建省财政厅于2016年12月发布了《福建省财政厅关于征集政府和社会资本合作(PPP)专家的通知》，专家专业划分为管理咨询类、工程技术类、法律类、财务金融类四大类，但一直至未对入库专家情况进行公示或公告，人员数量总数和各专业人员数量不得而知。笔者也注意到，福建省财政厅于2017年11月发布了《关于加强政府和社会资本合作（PPP）咨询机构管理工作的通知》（闽财金函〔2017〕35号），废除了福建省财政厅2015年以来建立的福建省PPP咨询机构库，在行业中引起不少波澜，福建省库PPP专家是否废除，不得而知。

（9）河南

河南省财政厅于2016年9月建立了PPP专家库，入选专家共有277人，专家由省财政厅PPP管理中心管理。2016年11月，河南省财政厅还发布了《关于在省财政厅PPP推介专家中选聘PPP研究课题咨询专家的公告》，公开征集PPP课题专家，并于2017年1月公布入选结果，42名省库专家入选14个课题，每个课题配套3名专家。2018年1月，河南省财政厅完成了第二批PPP专家的选聘，共有240人入选。至此，河南省财政厅共有PPP专家517人，其中政策类118人、法律类84人、财务类68人、咨询类158人、行业类89人。另值得注意的是：河南省将PPP专家称为“PPP推介专家”。

（10）黑龙江

黑龙江省财政厅和省发展改革委于2016年11月，公开印发了《关于公布黑龙江省PPP咨询机构库和专家库名单的通知》，通知公开了入库的综合类咨询服务机构36家，专业类咨询服务机构16家（其中财会类6家、法律类6家、工程咨询类4家）。符合条件的各领域专家同步纳入省PPP专家库，但未将人员名单作为通知附件下发。2016年9月，为规范咨询机构和专家选聘工作，黑龙江省财政厅黑龙江省发展和改革委员会共同发布了《关于印发黑龙江省政府和社会资本合作（PPP）咨询服务机构和专家选聘管理办法（试行）的通知》（黑财规审〔2016〕20号）。

（11）北京

北京市财政局和北京市发展改革委于2016年4月联合发布了《关于公开征集政府和社会资本合作（PPP）领域专家的通知》（京财经二〔2016〕603号），但一直至未对入库专家情况进行公开公示或公告。

（12）天津

天津市财政局于2017年10月建立了PPP专家库，入选专家共有110名，其中咨询类专家65名、法律类专家24名、财务类专家13名、学术类专家8名。为加强对PPP专家的管理，2017年11月，天津市财政局发布了《关于印发天津市政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法的通知》（津财规[2017]15号）。

（13）山西

山西省财政厅于2016年1月建立了第一批PPP专家库，入选专家257人，其中工程类专家99人、律师类专家59人、经济类专家99人。2017年6月，山西省财政厅建立了第二批PPP专家库，入选专家245人，其中工程类专家141人、律师类专家46人，经济类专家58人，至此，山西省共有二批共502名专家，其中工程类专家240名，律师类专家105名、经济类专家157名。

（14）青岛

青岛市财政局于2016年4月发布了《关于征集PPP评审咨询专家的通知》，专家分为PPP项目运作类专家、运营类专家、工程技术类专家、行政类专家，，但一直未对入库专家情况进行公开公示或公告。

2.省级发改委PPP专家库情况

（1）湖北

湖北省发改委于2017年5月3日建立了省传统基础设施领域PPP专家库，入库专家256名，其中综合类20名、财务类32名、法律类42名、工程技术类52名、金融类27名、项目管理类83名，该专家库公示信息以湖北省政府和社会资本合作工作领导小组办公室名义发出，省传统基础设施领域PPP专家库由湖北省发改委区域经济合作处管理，湖北省工程咨询协会协助管理。值得注意的是，2017年5月19日，湖北省政府和社会资本合作工作领导小组办公室又发布了《关于公布省PPP专家库专家的通知》，确定了湖北省全部PPP专家库名单，其中传统基础设施领域PPP专家259名，比2017年5月3日公布的256名多出了3名；公共服务领域PPP专家247名，全文引用了湖北省财政厅于2017年1月建立的PPP专家库，意味着湖北省“发改委管理的传统基础设施领域PPP专家库+财政厅管理的公共服务领域PPP专家库”双库运行的现状。另据了解，湖北省于2017年1月成立省政府和社会资本合作（PPP)工作领导小组，省PPP工作领导小组由常务副省长担任组长，省政府办公厅分管秘书长和省发展改革委、省财政厅主要负责人任副组长，成员由20个省直有关单位组成。领导小组办公室设在省发展改革委。同时，在省发展改革委设传统基础设施领域PPP项目推进工作组，在省财政厅设公共服务领域PPP项目推进工作组，承担相关领域日常事务工作，值得行业关注。

（2）湖南

湖南省发改委于2017年10月建立了PPP专家库，专家共330名，其中法律类专家56名、金融类专家28名、项目管理类专家64名、财务类专家46名、工程技术类专家128名、行政及其他类专家8名。

（3）浙江

浙江省发改委于2017年12建立了浙江省传统基础设施领域PPP专家库，共218人，其中综合类专家11人、项目管理类专家75人、工程技术类专家61人、金融财务类专家37人、法律类专家34人。

（4）陕西

陕西省发改委于2017年12月发布了《关于征集陕西省政府和社会资本合作（PPP）领域专家库专家及咨询机构库、社会资本方投资机构库成员的通知》（陕发改投资〔2017〕1698号），公开征集PPP专家、咨询机构和社会资本投资方。

（5）黑龙江

黑龙江省PPP专家库采用了由省发改委和省财政厅共同建设的模式，内容可见上。

（6）北京市

北京市PPP专家库采用了由省发改委和省财政厅共同建设的模式，内容可见上。

（三）设区市PPP专家库情况

根据公开信息，目前，四川成都，湖北黄石，河南驻马店，湖南怀化市、邵阳市、衡阳市，山西大同、山西转型综改示范区、浙江衢州等17个设区市（地区）建立或正在建立PPP专家库。

1.四川成都

2017年6月，成都市发改委建立了成都市PPP专家库，专家共计267名，分17个专业，其中建筑工程专业专家25人、生态环保专业专家13人、市政工程专业专家17人、轨道交通专业专家8人、公路专业17人、水利专业20人、铁路专业5人、信息化专业6人、能源专业4人、教育文化专业1人、农业专业3人、项目管理33人、财务专业32人、技术经济58人、金融专业11人、资产评估5人、法律专业9人。

2.湖北黄石

2016年9月，湖北省黄石市财政局建立了PPP专家库，入选专家58人，其中：经济类19人，行业类10人，法律类10人，项目管理类8人、工程技术类7人，资产评估类4人。

3.河南驻马店

2017年4月，河南省驻马店市财政局发布了《公开征集政府和社会资本合作（PPP）专家的公告》，至今未对入库专家情况进行公示或公告，专家人员数量总数和各专业人员数量不得而知。

4.湖南怀化

2017年7月，怀化市发改委和怀化市财政局共同发布了《关于公开征集怀化市本级PPP专家库入库专家的通知怀发改投资〔2017〕47号》，专家划分为法律、金融、财务、项目管理、工程技术、行政及其他6个专业，目前未见公开的结果信息。2017年7月，怀化市发改委和怀化市财政局还共同发布了《关于建立政府和社会资本合作（PPP）项目联审机制的通知》（怀发改投资〔2017〕46号）文件，明确依托市发改委、市财政局的PPP专家库随机抽取专家，组成PPP评审专家组，开展PPP项目联合会审工作。

5.湖南邵阳

2017年7月，湖南省邵阳市财政局建立了邵阳市PPP专家库，入选专家共52名，其中工程类28名，经济类18名，法律类6名，全部为邵阳当地人员。

6.湖南衡阳

2017年9月，湖南省衡阳市发改委和财政局联合建立了PPP专家库，入选PPP专家57人，其中：综合类14人，财务、金融类9人，律师类14人，工程技术类9人，项目管理类11人。

7.山西大同

2017年12月，大同市财政局（大同市政府与社会资本合作管理中心PPP管理中心）公开发布《大同市关于面向社会征集政府与社会资本合作（PPP）评审咨询专家的公告》，专家划分为政策类专家、财务类专家、金融类专家、法律类专家、咨询类专家、行业类专家（包括交通、市政、能源、水利、农业、林业、环境保护、城镇综合开发保障性安居工程、科技、教育、医疗卫生、养老、文化、体育、旅游及其他行业），目前，评审结果未知。

8.山西转型综改示范区

2017年6月，山西转型综改示范区管委会发布了《关于公开征集山西转型综改示范区政府和社会资本合作（PPP）专家库入库专家的公告》，至今未对入库专家情况进行公示或公告。

9.浙江衢州

2017年5月，浙江省衢州市财政局发布了《关于公开征集衢州市政府和社会资本合作（PPP）评审专家的公告》，专家划分为财务类专家、法律类专家、金融类专家、工程技术类专家（包括工程咨询、工程造价、规划设计、工程管理、建筑工程、环境保护、交通工程等）、综合类专家（专业从事PPP项目咨询，或作为项目经理参与过PPP项目投资、运作的专家）。

10.浙江丽水

2017年9月，浙江省丽水市财政局建立了丽水市PPP专家库，入库专家114名，未划分专业。

11.江苏徐州

2017年9月，江苏省徐州市财政局建立了徐州市PPP专家库，入库专家92人，其中：外地专家42人，本地专家50人。入库专家类型涵盖了政策类、学术类、法律类、咨询类、行业类、财务类等6类。2017年5月，徐州市财政局印发了《徐州市市级政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》的通知。

12.安徽亳州

2017年8月，安徽省亳州市财政局建立了PPP专家库，入库专家56名，其中通用类专家43名，专业类专家13名，很多专家为国内知名PPP专家，大部分为财政部和发改委PPP库内专家。

13.湖北十堰

2017年3月，湖北省十堰市财政局建立了PPP专家库，入库专家29人，其中法律类专家7人，金融财务类10人，工程技术类12人。十堰市PPP专家库按《财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》（财金[2016]144号）予以管理。

14.广西北海

2017年11月，广西壮族自治区北海市发改委发布了《北海市政府和社会资本合作（PPP）项目评审专家名单》，专家共12名，专业包括环境工程、PPP咨询、法律、财务、经济、工程管理等，全部为参与过北海市PPP项目的专家。

15.云南大理

2017年9月，大理州财政局建立了PPP专家库，入选专家60名，其中法律类12人、财务金融类12人、咨询类12人、政策类6人、行业类10人。

16.内蒙古赤峰

2017年6月，赤峰市财政局政府和社会资本合作（PPP）中心发布了《关于公开招募专家组建PPP专家库的通知》，至今未对入库专家情况进行公示或公告。

17.安徽铜陵

2017年11月，安徽省铜陵市财政局发布了《公开征集政府和社会资本合作（PPP）专家的公告》，入库专家根据所擅长领域分成PPP项目运作专家、运营类专家、工程技术专家、行政类专家进行分类管理，，至今未对入库专家情况进行公示或公告。

（四）县级PPP库建立情况

经公开信息查询，浙江省仙居县财政（地税）局于2017年7月、湖北通山县财政局于2016年12月、四川富顺县财政局于2017年11月、四川洪雅县财政局于2017年6月、山东临清市财政局于2017年5月、湖北天门市政府与社会资本合作（PPP）工作领导小组办公室（天门市重点项目协调办公室）于2017年6月公开征集了PPP专家库，均未见任何名单公示信息，由于篇幅关系，本文不再展开。

三、基于PPP专家库建立现状的法律问题探析

（一）层级过多问题探析

从上述四级PPP专家库来看，我国的PPP专家库总体处于分散设置的初放状态，这与笔者多年来一直关注的招标采购中的评标专家和评审专家有类似之处。前者主要体现“公法”的授权，体现在为设区市、县区政府及其部门为主的PPP项目发起、实施机构提供专业咨询、把关服务，依据《政府采购法》及其实施条例、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），PPP专家在项目资格审查和评标时，其直接等同于后者（政府采购中的评审专家）；依据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金〔2015〕167号）等规定，其物有所值评价结论“通过”与“未通过”，是PPP项目是否宜采用PPP模式的依据，基本相当于“具有生杀大权、推荐并确定谁通过资格审查、谁为中标候选人甚至中标人”的评标专家和评审专家，对于这一“具有生杀大权”的评标专家和评审专家，历来在我国的招标采购行业中处于重要地位，但其发展历程经历了2000年左右开始评标专家依《招标投标法》出现→2003年左右开始评审专家依《政府采购法》出现→2010年前国家、省、市、县和发改、财政、交通、水利、商务、铁路、民般、房建和市政、通信等多部门“九龙治水”的设置模式和专业划分混乱的格局→国务院十部门2010年《评标专家专业分类标准（试行）》出台→2012年《招标投标法实施条例》出台，明确国家实行统一的评标专家专业分类标准和管理办法，省级人民政府和国务院有关部门应当组建综合评标专家库→2012年以后公共资源交易平台的整合，各省纷纷成立综合评标专家库→2016新的《政府采购评审专家管理办法》明确政府采购评审专家由省级以上人民政府财政部门选聘→当前评标专家和评审专家基本只保留省级综合评标专家库和国家级评标专家库的格局。反思我国评标专家和评审专家发展的历程，相对评标专家和评审专家面对的起点仅数十万元的招标采购项目，PPP专家面对的起点亿元级的PPP项目，如果还要经历“先乱后治”的发展路径，如果让低起点、缺少经验、本地化人士混入PPP专家队伍却行使“生杀大权”，代价可想而知。因此，笔者呼吁，应当减少PPP专家管理层级，避免PPP专家在低层级设置，以求PPP专家始终保持独立、客观、公正的最大可能，防止PPP专家“满天飞”和功能异化。

（二）管理部门交叉问题探析

从管理部门来看，我国国家层面存在财政部PPP专家库和发改委PPP专家库；14个建有或正在建立PPP专家库的省份（含计划单列市）中，均有省级财政部门的身影，其中湖北、湖南、浙江、陕西4省财政部门和发改部门分别建有PPP专家库，黑龙江省、北京市采用了两部门联合建立PPP专家库的模式；17个建有或正在建立PPP专家库的设区市（含地区）中，PPP专家库由发改部门独建的有成都、北海2市，由发改和财政部门联合建设的有怀化、衡阳2市，由政府派驻机构建立的地区有1个：山西转型综改示范区管委会，其他12个设区市PPP专家库均由财政部门设置；6个建有或正在建立PPP专家库的县级城市中，除天门市PPP专家库由市政府与社会资本合作（PPP）工作领导小组办公室（天门市重点项目协调办公室）设置外，其余均由财政部门负责设置。综上可以看出，我国PPP专家库存在财政部门和发改部门交叉管理的问题。一直以来，我国在PPP管理部门存在发改和财政之争问题，2016年7月7日，国务院常务会议确定了“在公共服务和基础设施等领域进一步政府和社会资本合作”，2016年8月10日,国家发展改革委印发了《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号），2016年10月11日，财政部公布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号），加上我国的PPP条例（征求意见稿）－《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》将基础设施和公共服务明确写入条例名称中，坊间一度传闻“发改管传统基础设施PPP项目”、“财政管政府购买服务PPP项目”的分工模式。正是这一原因，国家层面和地方层面不同程度地出现了发改PPP专家库和财政PPP专家库竞相设置的局面，总体而言，由于财政部门有财政支付、物有所值评价和政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台等“抓手”，财政部门的PPP专家库总体占优势地位。笔者认为，同一层级设置功能基本相同的两套专家系统，容易造成社会资源浪费、相互掣肘等，在目前财政部门还未全面铺开设置PPP专家库、发改部门刚刚萌芽设置PPP专家库的初期，政府部门应抓紧作好顶层设计工作。

（三）专业划分混乱问题探析

从专家专业划分来看，财政部将PPP专家划分为政策、法律、财务、咨询、行业、学术6类，发改委将PPP专家划分为综合、财务、法律、工程技术、融资、项目管理6类，江西和湖南省财政厅将PPP专家划分为工程、经济、法律3类，湖北省财政厅将PPP专家划分为咨询、政策、行业、金融财务、法律5类，四川省财政厅将PPP专家划分为通用和专业2类，云南省财政厅将PPP专家划分为高校院所、金融、PPP投资企业、综合咨询、律师5类，成都市发改委将PPP专家划分为建筑工程、生态环保、市政工程、轨道交通、公路、水利、铁路、信息化、能源、教育文化、农业、项目管理、财务、技术经济、金融、资产评估、法律17个专业，总体而言，对PPP专家的专业划分，行业处于“令人眼花缭乱”的现状。笔者认为，这种混乱的划分方式不利于专家间互认互通，行业有必要对划分标准进行统一或出台国家指导性标准。

就目前的专家专业而言，至少有三方面规定值得参考，一是物有所值评价时，根据《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）第二十二条规定的规定，定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融、行业、工程技术、项目管理和法律方面共9个方面的专家，但遗憾的是，目前45个PPP专家库中，没有一个专家库在这9个方面形成对应关系；二是PPP项目资格审查和评标时，根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)第七条的规定，应至少包括财务和法律2方面的专家；三是采购结果确认谈判时，根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)第十四条的规定，应至少包括财务和法律2方面的专家。从上述三个值得参考的规定可以看出，财务、法律方面的专家均出现了，也许这是PPP专家圈子内律师异常活跃的原因之一。但从实践中看，财务、法律专家是否如此重要，笔者存在疑虑，毕竟作为一个PPP项目成功的关键，至少融资、建设、运营“三架马车”中的金融、行业、工程技术、项目管理4个专业，与财务、法律2个专业，处于同样重要的地位。

（四）区域和数量分布不均问题探析

撇看国家层面，我们看到14个省级层级、17个设区市层级、6个县级层面PPP专家库集中在中部欠发达地区（江西、湖南、湖北、河南、山西、安徽6省）、西部欠发达地区（云南、陕西、广西、内蒙古4省区）、东北欠发达地区（黑龙江1省）、东部沿海地区（山东及青岛、浙江、福建3省1市）、京津地区（北京和天津2市），总体来说，中西部欠发达地区成为PPP专家需求最热门的地区。笔者也注意到，PPP项目投资靠前的贵州、内蒙古（省库）、新疆、广东、安徽（省库）等省区，却未见PPP专家库建立的公开信息，PPP专家库的设置存在较大的区域差异性。

目前，财政部共有455名入库PPP专家，发改委共有488名入库专家，“双库”专家127名；省级层面：江西100人、湖南财政库103人+发改库330人、湖北发改库256人+财政库247人、四川130人、云南192人、陕西126人、河南517人、天津110人、山西二批共502人、浙江发改库218人；设区市层面：成都发改库267人、黄石58人、邵阳52人、衡阳57人、徐州92人、亳州56人、十堰29人、北海12人、大理60人。专家数量到底多少合适，这是一个很难界定的问题，但对照各省的经济总量和PPP项目数量，我们可以看出地方PPP专家库数量也存在很大的差异，另外，笔者在实践中也深感一些地方专家库数量偏少、或某专业的专家数量过少（如前述笔者提及的财务和法律专家），这些专家极易成为“常委专家”，容易成为利益拉拢的对象，因此有必要对专家总体数量和各专业专家数量均衡性进行把握。

（五）部分库内中介机构和地方专家占比过大问题探析

笔者从上述信息发现，一些专家库中，PPP咨询机构、招标代理机构、造价咨询机构、会计师事务所、律师事务所执业的人员占比过大，这既有这些机构人员想通过PPP专家这个平台承揽业务的原因，也有往往很多专家库的申报与PPP咨询机构库一并进行的顺带优势，但是，笔者认为，中介机构过多的PPP专家库，造成中介机构人员在PPP评审时机会过多，利益夹杂之下，影响评审效果，甚至政府可能被中介机构“绑架”。另外，笔者还发现，一些地方专家库几乎全盘使用本地专家，这固有减少成本、提高效率之考虑，但从专家申报条件和公布的名单来看，专家素质普遍偏低，这种固步自封的做法不值得提倡，由此，笔者建议国家应尽快出台PPP专家资格的准入条件和指导性标准，从源头上防止PPP“砖”家满天飞现象泛滥。

（六）专家名称不一问题探析

从专家名称来看，财政部和发改委共同称为政府与社会资本合作（PPP）专家；浙江、福建、天津、四川采用了上述名称；江西省称为政府与社会资本合作（PPP）项目专家，增加了“项目”两字；北京和陕西称为政府和社会资本合作（PPP）领域专家，增加了“领域”两字；河南省将PPP专家称为PPP推介专家；青岛称为PPP评审咨询专家；黑龙江省称为PPP咨询专家；湖北、浙江省发改委将PPP专家称为传统基础设施领域PPP专家；云南、山西直接称为PPP专家。窥一斑而知全豹，从专家名称这一小问题我们即可看出，PPP专家在业内缺乏共识。

（七）专家名单公布方式泄密问题探析

从专家公开方式来看，国家发改委和财政部均采用了公开的方式，其中国家发改委PPP专家库公布了专家的专业、姓名、工作单位和职务信息；财政部利用政府和社会资本（PPP）综合信息平台平台公布了专家的更多信息，包括学历、专业技术职称、注册执业资格、学历学位、邮箱、PPP从业经历及工作成果等信息，既方便为政府和社会资本提供服务，又接受社会监督。2017年6月，财政部政府和社会资本合作中心曾处理过一起一位专家资历证书存伪而被清退、通报事件。

在地方层面，专家公开方式五花八门，有不公布且不向专家发出通知的，有不公布但向专家发布短信通知的，有公开公布名单、工作单位和职务、专业的，有的甚至还公布手机号。从这些方式来看，主体体现了公开的原则，与我国招标投标中的评标专家和政府采购中的评审专家保密的原则正好相反，但从保护个人隐私的角度来看，笔者认为，手机号码的公布方式不妥；对专家库总体数量偏少或专业数量偏少的，出于公共利益、防止专家被社会资本和中介所左右的角度考虑，建议不予不开。

（八）专家管理制度缺失问题探析

从专家管理制度来看，目前全国共有《财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》（财金[2016]144号）、《国家发展改革委政府与社会资本合作（PPP）专家库管理办法（试行）》、《黑龙江省财政厅黑龙江省发展和改革委员会关于印发黑龙江省政府和社会资本合作（PPP）咨询服务机构和专家选聘管理办法（试行）的通知》（黑财规审〔2016〕20号）、《江西省财政厅政府与社会资本合作(PPP)专家库管理办法》（赣财办〔2017〕84号）、《天津市财政局关于印发天津市政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法的通知》（津财规[2017]15号）、《云南省财政厅政府和社会资本合作（PPP）专家库管理暂行办法》、《徐州市市级政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》等7个制度，相对国家、省、设区市、县四级45个PPP专家库来看，与专家库配套的管理制度缺失比例很大，值得尽快去完善。

（九）专家权责模糊问题探析

根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金〔2015〕167号）等规定，PPP专家在物有所值评价、PPP项目资格审查、评标、采购结果确认谈判等环节应聘请专家组成评审小组开展评审工作，除此之外，PPP专家还承担财政承受能力论证、实施方案评审、资格预审文件审查、招标文件审查、业务培训等工作。《财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》（财金[2016]144号）等文件虽然对专家的权责作出了规定，但是总体来说，上述规定相对笼统，所有文件均未强制规定在哪些环节必须使用专家，是否必须使用PPP专家库的专家，是否随机产生专家，同时也缺少专家的责任追究机制，造成专家处于可有可无的境地，劣币驱逐良币、功能弱化、不负责的现象大肆出现，值得行业警醒和政府部门去规范。

四、结语

本文基于公开信息，介绍了我国国家级2个、省级14个、设区市17个、县级6个四级共49个PPP专家库的基本信息，形成了我国PPP专家库建立的现状，根据现状提出了层级过多、管理部门交叉、专业划分混乱、区域和数量分布不均、部分库内中介机构和地方专家占比过大、专家名称不一、专家名单公布方式泄密、管理制度缺乏、权责模糊等九个方面的问题，并提出了一定的解决思路，以期对行业规范有所借鉴和帮助。