◆◆定义和版权说明◆◆

本文“筹资”的定义，是指地方政府筹集资金或资产，用以供给公共产品和服务的行为，其合规与违规的判定，取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】，仅代表新七公金融汇在理论研究上的看法。本文部分内容引用了本文作者在法询金融“金融监管研究院”发表的《融资平台：还能参与园区开发项目吗？》，引用已获授权，在此表示衷心的感谢。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。

片区，是指包含工业、物流、研发、教育及其配套商住设施等多方面建设内容，城市功能完善、基础设施完备的产城融合发展区域。

在现实操作中，由于地方政府可以针对开发区、园区进行分割分片委托，使得“片区/开发区/园区”的定义，在本文的应用场景下几无差异，因此本文统一使用“片区”的概念。

是指当地政府授权的从事片区开发工作并具有独立法人资格的主管部门，可以是开发区管委会、发改工信开发建设招商等部门组成的联合工作办公室，也可以是负责此类工作的非营利性事业单位，或非营利性社会组织。

片区开发主管部门必须具有的特性是：其对当地财政应收款项不构成政府债务。或者相反的说，对当地财政应收款项有可能被确认为政府债务的单位，不能担任片区开发主管部门。

是指地方政府和片区开发主管部门采用竞争方式选择并依法授权从事片区开发建设、提供公共产品和服务的企业。

片区特许开发模式，是指在当地政府的授权下，由片区开发主管部门将片区土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，采用竞争方式选择并依法授权至项目主体并以特许经营形式加以实施：通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，支付建设成本和运营费用的合作开发模式。

片区特许开发项目的主要内容，包括对片区的土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能。

片区开发项目，地域范围广、社会效益好，同时投资规模大、回收期限长，对于项目主体的投资融资、开发运营、招商引资、沟通协调能力，提出了较高的要求。

其中，在区域新增财力范围内自负盈亏的片区特许开发类型，我们称之为“自负盈亏的片区特许开发模式”。

除此之外，有些片区开发项目建设运营过程中，可能需要片区财政收入之外的财政额外支持，这种支持，可以是财政的先期投入，也可以是其他途径支持。这种类型，我们称之为“财政补助的片区特许开发模式”。

本文讨论的主要对象是“自负盈亏的片区特许开发模式”。

平台*公司的参与，便于国有资产管理，有利于发挥其熟悉投融资政策和本地情况等方面的优势，平台公司的先期投入和已有资产(如有)，在资本金和抵押物筹集方面，对于促成项目启动和增信亦将发挥重要作用。

按照平台公司是否担任或参与组建项目主体，我们将片区特许开发模式划分为“有平台参与的模式”和“无平台参与的模式”。

本文在大多数情况下，假定有平台公司参与。为了分析及测算的简便，本文不对这一标准做特别的区分，在测算中将项目主体假定为一个主体。

注：*本文中的“平台”均指“已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能(42号文[1])”的成功转型的平台公司。

广义的片区开发项目内容，包括对片区的土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等。在实操中，有单纯进行基础配套设施建设的片区开发项目类型，属于政府采购工程模式类型；也有单纯进行招商引资、投资促进的片区开发项目类型，属于政府购买服务模式类型；也有涵盖土地整理等上述全部内容的片区开发项目类型，本文讨论的是后者涵盖全部内容的模式类型。对于前两种相对简单的模式，欢迎参阅新七公金融汇公众号《政府采购工程》、《政府购买服务》等文章。

由于土地征拆支出在片区开发中占比巨大，且在一二级联动、土地收益分成等违规模式在大多数区域被严格禁止的情况下，单纯依赖后续商业开发，在绝大多数情况下，是不可能收回土地征拆成本的。这一点，在多年的实操和理论层面上均已得到充分验证，片区特许开发必须依赖土地出让收入返还。

1. 片区特许开发，属于基础设施和公用事业特许经营广义概念中的一种形式，其与PPP模式之间，并没有非此即彼的严格定义边界。

2. 按照国发[2015]42号文的广义PPP定义*，“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”，从这个纯理论的角度来说，片区特许开发必然属于广义PPP的范畴。

3. 片区特许开发，是由若干采购工程和购买服务子项目组成的项目集合，按照现行惯例，单独的采购工程或购买服务项目，并不必须纳入狭义的PPP项目库管理，也不必按照狭义PPP的相关要求履行报批手续。

注：*我们将42号文给出的PPP定义，看做是PPP的广义定义；将部委文件所规范的PPP定义，称为PPP的狭义定义。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》国家发展和改革委员会 财政部 住建部 交通运输部 水利部 中国人民银行，2015年第25号令，基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发[2015]42号)》，政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

国办发[2017]7号，“推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发43号文，和50号文,87号文[2]等其他地方政府债务监管的相关规定，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

片区特许开发的项目主体，是指地方政府和片区开发主管部门采用竞争方式选择并依法授权从事片区开发建设、提供公共产品和服务的企业。

项目主体应为经营范围适当、资质符合要求、已建立现代企业制度、实现市场化经营的企业。

项目主体单位可以是按照42号文要求成功转型的平台公司，平台公司可以将项目主要或部分职能再次委托给其他社会资本方企业。

在某些情况下，由平台公司或社会资本独立担任项目主体，并无本质区别；另一方面，我们更加赞同平台公司担任项目主体，并将主要或部分职能委托给社会企业的模式。在上述这些情况下，我们将其笼统称为“项目主体”；在相反的情况下，我们会选择其一做出表述。

本文在大多数情况下，假定有平台公司参与，并将主要或部分职能委托给社会企业的模式。为了分析及测算的简便，本文不对这一标准做特别的区分，在测算中将项目主体假定为一个主体。

片区开发主管部门协调投资主管部门，依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制区域内的三年滚动政府投资计划。同期协调财政部门，与区域内的中期财政规划相衔接，促进政府投资资金的统筹安排和规范使用。

片区开发主管部门协调投资主管部门，依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制区域内的政府投资年度计划，促进政府投资的合理安排。同期协调财政部门，根据预计收支情况编制当年预算，并将二者相衔接。

片区主管部门编制项目实施方案，报批项目土地、环保、财政、立项等相关审批程序，落实相关政策保障制度。

当地政府委托片区开发主管部门通过公开竞争方式选定并授予项目主体在指定区域的片区开发特许经营权，当地政府依法在政策保障、审批事项、土地整理、优惠贷款、专项资金等方面给予支持。

通过特许经营协议明确，项目主体按照区域规划组织进行片区开发建设。土地收储及开发职能由土地(土储)部门行使。包括项目主体在内的任何机构，必须通过招拍挂程序方可获得土地使用权，且在获得土地使用权之前不可将土地用于融资。

项目主体负责自筹资金，按照区域规划进行片区开发建设，包含工业、物流、研发、教育及其配套商住设施等多方面建设内容，开发建设城市功能完善、基础设施完备的产城融合发展区域。

项目主体负责开展片区开发的运营管理。同时，在政策法规范围内，项目主体享有租售、物业等收益权。

片区开发主管部门对于项目主体的土地整理、基础建设等公益性建设投资，在特许经营协议项目区域范围内财政收入增量的约定比例内，针对已竣工验收的建设工程，在绩效考核达标的情况下，依约支付公益性建设成本费用。

片区开发主管部门履行规则制定、绩效考核等职责，对于项目主体的投资促进和经济发展服务，在特许经营协议项目区域范围内财政收入增量的约定比例内，根据绩效考核情况，依约支付购买服务费用。

项目区域占地面积150万平方米，总投资100亿元，建设期三年。计划分期滚动推进项目，每期按土地整理、开发建设两阶段实施。

土地整理阶段计划总投资30亿元。拟整理片区土地100万平方米，工业用地45万平方米，商住用地40万平方米，公共服务用地15万平方米。其中，投资6亿元用于配套基础设施，建设道路、铺设给排水管线，建设公园、广场等民众休闲设施。

在采取TOT模式的情况下，已有工业厂区分期评估作价后，直接纳入项目核算。

开发建设阶段计划总投资70亿元。投资6.8亿元建设工业厂房36万平方米；投资57.5亿元建设商业住宅100万平方米；投资5.7亿元建设学校、医院等配套公共服务设施。

建设期可采取“轻运作方式”以节约资金，拟以土地作价与社会资本方集团内部或外部房地产开发公司开展合作，由开发公司提供管理并筹集资金，但销售收入列入土地整理阶段相关金融机构监管范围之内。

投资回报和还款测算表(单位：亿元)*

注：*1 以上测算并不是实际数据，仅供模式分析模拟使用，实际数据须依可研报告分析结论。

*2 为计算方便假设按第一阶段项目建设期为两年，一次性还款计算。

*3 项目第二阶段收入116亿元，假设公益企业(或社会资本方企业)能够提取至少47亿元用于还款。

*4 为计算方便假设按等额还款计算。

如上表所示，无论在第一阶段还是第二阶段，投资方均完全有能力偿还融资。